首批80个社会资本示范项目四年之变

这样的决定不是第一次。2014年5月18日，国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运示范项目，涉及交通、能源、通信等五个领域。

四年过后，80个项目进展如何？

受阻的煤制气项目

经济观察报通过梳理发现，在80个鼓励社会资本投资的项目清单中，除去30个分布式光伏规模化应用示范区、2个信息基础设施项目、2个油气管道改造项目外，余下46个项目均有具体项目名称。

其中，根据国家发改委和相关公司披露的信息，在24个交通基础设施项目中，截至目前引入社会资本的项目为17个，已完成项目2个。17个项目中，社会资本占项目单位股权超过50%的项目数量为5个。

涉及油气管网及储气设施领域的10个项目中，8个项目可以对应具体项目名称，中石化或中石油均在其中，占据投资控股地位。

现代煤化工和石化产业基地领域共8个项目，1个项目已投产。除中石油投资的三个项目，剩余5个项目中，3个项目为民资企业投资建设，其中2个项目中，民营资本占到了50%的股权比例。剩余两个领域，经济观察报未检索出具体信息。

国家信息中心经济预测部主任祝宝良对经济观察报说：“社会资本进入一个项目，是希望能够实现社会资本控股，这样可以调动社会资本的积极性。如果只是参股的话，那只能算财务投资者，在项目中会缺乏话语权。”

油气管网及储气设施领域，政策层虽一直鼓励其向民间资本开放，但民营企业进入仍面临诸多困难。卓越资讯天然气分析师国健向经济观察报介绍，如果企业铺设一条管道，必须保证有气源和市场用户，目前，中石油、中石化仍然占据着70%以上的运输管网。

国家信息中心经济预测部副主任王远鸿表示，在某些领域，民间资本能够独当一面的企业还不是很多。“如储气库等某些系统工程，与中石油、中石化等大型国有企业相比，民营企业的上下游供给能力还是有较大差距”。

在首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目中，包括天然气管道、LNG接收站、储气库和煤制气项目在内的多个天然气基础设施投资项目在列。

其中，涉及煤制气的项目有3个，分别为新蒙能源鄂尔多斯煤炭清洁高效综合利用示范项目、内蒙古华星煤制气项目、新疆富蕴广汇喀木斯特煤制气项目。值得注意的是，3个项目单位均为民营企业。

但步入2014年下半年，情况发生了变化。与此前一年60多个煤制气项目取得规划和筹建的“煤制气热”相比，政策在这一年突然转变。当年7月17日国家能源局发布《关于规范煤制油、煤制天然气产业科学有序发展的通知》，其中明确：煤制气“不能停止发展、不宜过热发展、禁止违背规律无序建设”。一年后，国家能源局发布《关于规范煤制燃料示范工作的指导意见》（第二次征求意见稿）首次提出废水零排放条件，同时要求煤制气坚持最严格环保标准。

经济观察报梳理发现，两份文件出台后，2016年全国仅4个煤制气项目通过环评。截至2018年9月，首批80项鼓励社会资本参与的示范项目中，3个进入的煤制气项目均未通过环评。

国健对经济观察报表示，从2016年开始，环保标准趋严，煤制气项目的环保评测难以通过。“目前存在的煤制气项目多数呈现的也是规划多，投产少。”

新疆富蕴广汇新能源有限公司证券部工作人员向经济观察报介绍，环评报告的审批，需要涉及许多支撑报告，如项目对周边环境的影响、项目对地下水的预测和影响报告等，这些都需要花费较长时间开展报告的编制工作。目前还无法预估项目何时可以获得环评报告的批复，因此也就无法预估项目能够何时建成投产。

环评还只是一方面。新蒙能源鄂尔多斯煤炭清洁高效综合利用示范项目的一位管理者向经济观察报介绍，煤制气项目还面临着定价权缺失和市场价格脱钩等问题。而这是所有煤制气项目包括民营企业与国有企业都会面临的问题。

这位项目管理者对经济观察报说：“目前，天然气主要消费市场主要集中在京津冀及东中部地区，因此西部生产的天然气主要借助长输管道输送。由于管网及终端市场基本处于垄断状态，煤制天然气产品价格受到制约，不能与终端市场价格形成良性互动。如新疆某煤制气项目，门站价是1.05元/立方，而终端市场价格远高于此。”

2017年5月，中共中央、国务院印发了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称意见），提出要“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、各地方管网均向第三方市场主体公平开放”。

前述项目管理者人士对经济观察报说：“他希望未来项目投产后，权威部门能够协调各相关单位和地方政府，共同维护市场的利益均衡，这会对未来煤制气项目快速落地与民资进入起到促进作用。

不断抛出的橄榄枝

近几年，在交通基础设施领域上，来自政策层面的举措向民企橄榄枝不断。国家信息中心经济预测部副主任王远鸿对经济观察报表示，政策的取向与政策真正落地，中间可能会有一些差别，即政策没有真正落地或落地到位。

曾被寄予希望的PPP模式也遇到了困难。国家发展改革委PPP专家库首批专家之一、北京交通大学教授叶苏东对经济观察报记者表示，一些大的PPP项目，民营企业进入也面临资金量有限的问题；另一方面，民营企业可能会担心政策的不确定性而存有一些顾虑。

在80个项目中5个铁路项目，没有1个项目社会资本实现控股。2013年8月19日，国务院办公室发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，首次明确地方政府和社会资本可以拥有铁路项目的所有权与经营权，所有权包含控股和独资。

如在蒙西至华中地区铁路煤运通道项目中，根据2014年10月30日国家发展改革委对该项目的可行性研究报告的批复，项目投资估算总额为1930.4亿元。项目资本金占总投资的35%，由蒙西华中铁路股份有限公司（以下简称蒙华公司）各股东按公司章程规定出资，资本金外的资金使用国内银行贷款。

经查阅，在蒙华公司股权架构中，中国铁路建设投资公司代表中铁总公司持20%股份，神华集团、中煤能源、国投交通、陕西煤化、淮南矿业各持股10%。项目的16家发起人中，伊泰集团、蒙泰煤电、榆林统万三家为民营资本，在注册资本中分别占股10%、3.2%、2.5%，合计15.7%。

祝宝良向记者表示，民资进入铁路项目积极性不高，主要是两方面的原因。“一方面，铁路行业具有投资额大、建设周期长以及投资回收期长的特点，参与投资建设的风险较高；另一方面，铁路行业收益分配、成本核算等运营管理机制的问题，亦会影响其对投资回报率的预期。”

2018年，促进民间投资被多次提及。根据国家统计局数据：2012年至2016年，全国民间固定资产投资名义增速由24.8%连续下滑至3.2%，2017年回升至6.0%，2018年1-7月全国固定资产投资增速持续下滑；不过，民间固定资产投资占全国固定资产投资（不含农户）的比重始终维持在60%以上。这一背景，促使决策层不断部署改革举措，破除民间投资和民营经济的发展障碍。

王远鸿对经济观察报表示：在经济下行与融资难、监管的情况下，民间资本的预期可能不是特别好，因此投资面临下滑的压力。而促进民间资本参与某些重点领域项目成为保持投资的稳定增长、补基础设施领域的短板的重要举措。

在国家发改委9月初的新闻发布会上，国家发改委政策研究室主任严鹏程表示，“下一步，国家发改委将从放宽准入、加大融资支持力度、营商环境、信息服务产权保护五个方面发力，从而进一步激发民间投资后活力，促进民间投资持续健康发展。” 记者 田进（图片来源：全景视觉）