中国公路改革的制度设计

完善政策的逻辑起点突出并强调包括收费公路在内的公路的公共产品本质属性，是完善公路政策的逻辑起点。因此，只有在明确高速公路为主体的收费公路体系的公共产品属性并强化其非盈利性质的基础上，才可能延长收费公路期限。

在我国公路建设突飞猛进的进程中，关键的基础点被严重忽视，即收费公路政策并没有改变高速公路和其他收费公路的公共产品之本质属性。相反，公路的公共产品之本质属性决定，高速公路和其他收费公路的经营管理政策，从整体和实质上必须是非盈利性质的。

就是说，公路即使经营，也不能遵循 谁投资，谁拥有，谁受益 的一般经济原则，而只能在一定限度内与一定程度上实行 谁投资，谁受益 原则。只有在此前提下，民众才可能理解与支持延长收费公路期限的政策。

高速公路中的许多最优良资产，在所谓市场运作下被不恰当地剥离，因此，高速公路和其他收费公路必须回归公共产品属性。税费改革后，财权上收，地方交通六费变为国税，中央财政应负责为国家高速公路网的基本养护提供必要的返还资金。在建设方面，应强化各级政府在高速公路发展中的财政投入责任，提高与融资规模匹配的偿还能力。因此，必须解决 开源 问题。强化地方政府在高速公路发展中的财政投入责任，应该成为保证高速公路可持续发展的投融资体制机制的重要特色，同时应赋予并维护其相应的权利。

作为公共产品的本质属性决定，高速公路和其他收费公路的经营管理政策，从整体和全局上应该是非盈利性质的。在我国乃至世界高速公路发展进程中，企业化与市场化的作用都是 有限 的，因此，高速公路集团有限公司的地位与作用也是 有限 的，制定允许收费期满的高速公路继续收费以偿还债务并筹集养护资金的政策，是保持高速公路可持续发展的需要，但必须是在政府交通运输部门主管的前提之下；从长远分析，只有通过逐步强化政府及公共财政在高速公路建设与发展中的责主体地位，充分体现公共服务均等化的要求和公路基础设施的公益性。普通公路为主体的非收费公路体系，体现了公路行业的基本服务职能。按照公共服务均等化要求，政府的公共财政性投资，要更多地投向国省道干线和农村公路的建设、改造与养护。按照统一管理、分层负责的原则，建立健全公路管理体制，继续推进公路养护运行机制改革，使有限的资金发挥最大的效益。

高速公路为主体的收费公路体系，体现效率服务，主要为经济社会发展提供高效、便捷、安全的高质量运输服务。2014年交通工作会工作报告强调，要围绕提升交通运输服务质量和水平，加强相关发展战略、规划、政策、标准的研究制定，强化政府部门提供交通公共服务的职责 这意味着未来将按照更多地利用社会资源，鼓励社会资本投资公共基础设施的要求，继续发挥收费公路政策效应，以政府购买服务，实施特许经营的发展理念，吸收社会资本投资建设以高速公路为主体的收费公路体系。

基于公路是公益性设施的考虑，从理论上讲，其建设发展资金应当由政府提供，但世界上任何国家的政府目前都无法做到 无偿 提供。政府本身并没有资金，政府财政主要通过征税以及收费获得。我国的燃油税不是专项税，只有部分税收可用于公路发展，鉴于我国的公路网还在形成完善的过程中，建设与养护需要大量资金。在这样的条件下，如果想实现全部公路免费，就必须极大地增加税收，否则只能继续适度实施公路收费政策。

瓶颈 问题不容回避构建 两个公路体系 是基于我国长期处于社会主义初级阶段基本国情的需要而作出的战略选择。按照 多元投资、统一管理 的原则，探索有效的收费公路管理的体制机制，既保护投资者任，才能根本解决资金问题。

公共财政向谁倾斜

在公路网中，非收费公路体系处于主体地位，充分体现公共服务均等化的要求和公路基础设施的公益性。普通公路为主体的非收费公路体系，体现了公路行业的基本服务职能。按照公共服务均等化要求，政府的公共财政性投资，要更多地投向国省道干线和农村公路的建设、改造与养护。按照统一管理、分层负责的原则，建立健全公路管理体制，继续推进公路养护运行机制改革，使有限的资金发挥最大的效益。

高速公路为主体的收费公路体系，体现效率服务，主要为经济社会发展提供高效、便捷、安全的高质量运输服务。2014年交通工作会工作报告强调，要围绕提升交通运输服务质量和水平，加强相关发展战略、规划、政策、标准的研究制定，强化政府部门提供交通公共服务的职责 这意味着未来将按照更多地利用社会资源，鼓励社会资本投资公共基础设施的要求，继续发挥收费公路政策效应，以政府购买服务，实施特许经营的发展理念，吸收社会资本投资建设以高速公路为主体的收费公路体系。

基于公路是公益性设施的考虑，从理论上讲，其建设发展资金应当由政府提供，但世界上任何国家的政府目前都无法做到 无偿 提供。政府本身并没有资金，政府财政主要通过征税以及收费获得。我国的燃油税不是专项税，只有部分税收可用于公路发展，鉴于我国的公路网还在形成完善的过程中，建设与养护需要大量资金。在这样的条件下，如果想实现全部公路免费，就必须极大地增加税收，否则只能继续适度实施公路收费政策。

瓶颈 问题不容回避

构建 两个公路体系 是基于我国长期处于社会主义初级阶段基本国情的需要而作出的战略选择。按照 多元投资、统一管理 的原则，探索有效的收费公路管理的体制机制，既保护投资者的积极性，维护其合法合理的权益，又充分保证路网运行的安全高效，体现其社会公众根本利益的公共产品属性。

确保高速公路和其他收费公路作为社会公共产品的可持续发展，是建立以高速公路为主体的收费公路体系的基本出发点。或者说，公共产品本质属性，是坚持以高速公路为主体的收费公路政策的基本依据。

高速公路和其他收费公路的收费年限日益迫近，公路收费政策取向受到社会的广泛关注。《收费公路管理条例》关于收费公路期限设定时，对建设资金债务偿还、路网长期养护资金需求和资金来源统筹考虑不足。一旦到期停止收费，高速公路和其他收费公路将面临极其严重的资金债务偿还与道路养护资金难题。高速公路设施养护标准高，费用负担重，现行平均每公里日常养护、运营费用超过50万元，是普通公路的10倍，大中修所需资金更为巨大。

我国收费公路规模大、收费站点多、收费标准高的主要原因之一，是资本金比例偏小、收费年限设置偏短。收费标准受到工程投资、公路级差效益、投资回收期限、地区经济发展水平、公路用户经济承受能力等因素影响，其中主要受到收费年限的影响。《收费公路管理条例》规定收费公路收费年限一般为20至30年，远远短于国外的45至99年，要想在短期内收回巨额投资，必然采用相对较高的收费标准。

使用者付费是世界上多数国家在公路发展中普遍采用的政策。目前，全世界约有60个国家已经把收取道路通行费纳入回收道路成本的税费体系中。近几年，美国、德国、俄罗斯、瑞士等国家正逐步在更大范围内推广使用收费公路政策，以筹措更多公路建设和养护资金，并利用这一政策调节交通量分布、优化出行方式。此外，在印度以及东亚、拉美和非洲一些发展中国家，收费公路政策也普遍成为高等级公路建设资金筹措的主要融资方式。收费公路政策，应是我国在高速公路发展中必须长期坚持的一项政策。

现有高速公路收费期满后，可由政府交通行业主管部门按照 低标准、长年限 的原则继续收费，目的主要是筹集高速公路养护、运营所需资金，同时也可有效调节路网交通流量、优化路网资源配置，将延长期的部分收入适度用于普通公路发展。

因此，在漫长的社会主义初级阶段，延长（或取消）高速公路收费期限，是从根本上解决高速公路发展进程中所积累的巨额债务，并为有效养护提供必要资金的最现实而有效的措施。

建立超额收入调节机制

完善公路政策的系统工程中，应该包括。简单采取降低收费标准的做法，必将引发链式反应：

丧失政府统筹公路资金的空间，严重阻碍 两个公路体系 战略的实施，还会使车流量已经饱和的道路更加拥堵。

因此，建议采用超额收入调节机制，落实公路 统贷统还 政策，推进 两个公路体系 发展战略。所谓，即将公路经营管理者因少降低或不降低通行费标准形成的超额收入上缴财政，以省为单位统筹用于补助经济欠发达地区、边远地区公路建设。公路（包括高速公路）实行收费政策并没有改变其公共产品的本质属性。这就为奠定了根本依据。也就是说，将本质上是公共产品的政策公路，经过特许在一定时间内作为经营对象，其企业（包括上市公司）利润只能维持在比较低的水平，而绝不能获取巨额利润 这已经是国际通例。

加快《条例》修订步伐2011年6月10日，时任交通运输部部长李盛霖表示，要尽快修订《收费公路管理条例》（以下简称《条例》）；

其后不久，国务院办公厅下发《关于促进物流业健康发展政策措施的意见》，其中提到尽快研究修订《条例》；2013年3月21日，交通运输部党组成员、新闻发言人何建中在例行新闻发布会上表示，正会同其他四部委办抓紧修订《条例》

2004年起颁布实施的《条例》，一路风雨，已近十载。坚持收费公路政策，是我国构建 两个公路体系 的一个方面。

因此，加快修订《条例》，是消除建立 两个公路体系 法规障碍的必然。

让《条例》更有操作性

在行业管理方面，《条例》定义了经营性收费公路和政府还贷性公路，但没有涉及收费高速公路监管主体及监管内容，也没有规定清楚具体管理运营两类公路的主体。尽管《条例》第二十六条指出： 收费公路经营管理者应当按照国家规定的标准和规范，对收费公路及沿线设施进行日常检查、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为通行车辆及人员提供优质服务。 但由于没有规定惩罚措施，致使相当一些高速公路经营主体，为追求经济利益最大化，严重忽视道路的维护而不受惩罚。

其次，在经济行为方面。一是合理回报难以合理，《公路法》规定，经营收费以收回投资并有合理回报为原则，但在实际操作中，缺乏对 合理回报 的具体界定，存在较大的自由裁量空间。二是经营性收费公路投资容易变为投机，一些投资者通过股权收购方式，实现公路经营权转让，造成公路资产流失；一些利用小部分自有资金获得经营权，再将经营权转让变卖，获得高额的回报，将企业经营的风险转嫁为金融风险。

其三，在路网建设方面，公路交通的网络性、规模性特征，决定了公路只有成网才能最大程度地发挥效益。车流量相对较多的公路普遍建设时间较早，由于经济效益好，社会资本投入的积极性高，项目容易融资和经营，而多数成为经营性公路。建设难度较大、投资高、车流量相对较小的公路，社会功能同等重要，却鲜有人问津，政府不得不投资建设，即为政府性收费还贷公路。

但《收费公路管理条例》的规定却与实际情况相反，即政府还贷公路的收费期限，远少于经营性公路的收费期限。为此，应该统一政府还贷公路与经营性公路收费期限，并对经营性公路收费收入的上限与下限作出规定。

因此，《条例》修订时，对经营性收费公路出现的上述问题，必须作出具体的、可操作的规定。同时，公路交通的公共产品基本属性，决定了其主要应由政府提供建设资金。即使为了解决建设资金不足的问题，产生了政府收费还贷公路和经营性收费公路，公路的公共产品基本属性也不应因投资主体的不同而改变。政府投资建设公路基础设施，既不是为了获得自身的财务回报，也不是简单地为了实现公路资产的 保值增值 ，而更多的是为了提供普遍的社会服务，通过提供低成本高效率的运输服务环境，以更好地体现社会效益，促进社会经济的协调发展。