从节能减排看地方政府盲目投资

近日审计署公布了10省份1139个节能减排项目审计报告。节能减排专项资金的投入逐年攀升，项目运作逐步规范，减排效果也逐渐显现。然而，上述审计项目中有42家单位实施的44个项目未能达到预期节能减排效果，涉及专项资金15.87亿元，官方给出的解释是 部分已完工节能减排项目因设计目标不符合实际、项目实施过程中监督管理不到位等原因达不到预期的节能减排效果 。

细读审计情况表，笔者发现减排任务未达标集中反映在两方面：一是盲目建设、超前建设。近半项目建设超出地方区域经济发展水平，致使设施闲置、资源浪费。二是编造虚假资料违规申请专项资金。部分项目实施单位编造虚假材料，违规申请专项资金用于日常办公、企业经营等非节能减排方面的支出。

节能减排政策出发点本身是好的。但地方政府与个别企业从自身利益出发，假借节能减排之名，行增加财政收入之实，利用国家政策，骗取专项资金。人们不禁要问，地方政府为何热衷于拉关系、上项目，盲目投资扩张?面上原因有二：一是促进区域经济增长，二为增强地方竞争力。抛开这些，深层原因还是为官员的政治晋升积累资本，谋求个人更好发展。

改革开放以来对地方官员的考核，形成了以经济建设为中心的政绩观。 上有所好，下必甚焉 ，考核指标的变化直接影响下级官员的政治行为。官员为谋求政治晋升，增强其辖区的投资水平也就有了内在逻辑性。因为投资水平的增加直接带动区域经济水平的上升。问题的关键在于经济水平的上升与生活质量的提高是否相一致?不一定。现有考核体系中对官员经济绩效的考核过于注重显性指标。而一些隐性指标，诸如教育质量、环境治理水平、污水处理率难以体现。偏重于经济增长的考核机制迫使地方政府追求经济资源的扩张，努力争取地方经济的快速增长。这也就导致一种现象，即节能减排设施被地方政府人为地分割为两部分，一是固定资产投资所带来的区域经济增长;二是投资建成后的环境治理设备的使用缺失。加之官员任期有限，长的也就两届十年，短的可能也就数月一年。只要任内经济上去了，在其身后，管它设备闲置、资源浪费。盲目投资、过度投资、超前投资，甚至举债投资都已成为不少地方政府普遍的行为特征。

审计作为一种 抽审 制度具有一定的外在约束性，其目的在于发现问题，完善制度，保障专项资金的高效使用。虽然本次审计范围只是全部节能减排项目的一小部分，所占比重也不是很高。但其他未审项目是否也存在上述问题?笔者认为其他未审计项目多也存在上述问题。

现行投资体制下，政府仍是投资主体。加之投资扩大、经济增长对政府官员政治晋升带来的内在驱动力，使得地方政府官员盲目决策，武断拍板，即使决策失败官员也未必受到惩罚。

治理盲目投资、过度投资的第一步还应从改革现行投资管理体制入手。按照 谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险 的原则，合理界定政府投资职能，提高投资决策科学化、民主化水平，重点建立投资决策责任追究制度，正确处理好权责利三者间关系，依法惩治那些无效投资决策者。与此同时由于目前地方官员政绩大小同官员个人政治晋升密切相关，而政绩大小又受辖区经济增长水平影响，投资规模直接影响经济增长水平。这种只重数量、不重质量的考核体系，难以满足公众需要，更无法改善环境治理水平，只会徒增资源浪费。所以合理完善的考核指标体系不仅要考核官员在促进经济增长水平上的成绩，还应考量项目建成后的质量收益。不仅要关注短期发展目标，也要关注长期可持续发展计划。只有如此才是矫正政府行为、抑制盲目投资的关键。