释放城镇化潜力需更大的改革决心和魄力

城镇化被认为是未来几十年中国最大的发展潜力，但积累下来的各种矛盾也使城镇化颇具争议，例如耕地得不到保护，补偿不到位，农民进城享受不到同等的社会福利和保障等。

城镇化被认为是未来几十年中国最大的发展潜力，但多年来积累下来的各种矛盾也使城镇化颇具争议，例如耕地得不到保护，补偿不到位，农民进城享受不到同等的社会福利和保障等。

今年3月，国务院总理李克强在两会答记者问时表示，新型城镇化是以人为核心的城镇化，必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。

近日，中国（海南）改革发展研究院在海口举办了第77次中国改革国际论坛，其间国内多位学者就新型城镇化的基本内涵与重点任务、城镇化发展与包容性增长的趋势与挑战，以及人口城镇化与户籍制度改革、农地制度改革、财税体制改革等问题进行了深入探讨，本报节选部分观点，予以特别呈现。

迟福林：推进以放开户籍为重点的制度创新

当前的突出问题是，如何解决城镇化质量不高、不可持续的矛盾和问题。我们的主张是，推进规模城镇化向人口城镇化的转型，以人口城镇化为主要载体、以政策和体制创新为重点，有效释放城镇化的内需潜力，争取到2020年基本形成人口城镇化的新格局。

城镇化进程中的许多矛盾、问题，多数与人口城镇化的体制机制改革滞后相关。充分释放城镇化巨大的内需潜力，需要以更大的决心和魄力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。

第一，创造条件，让户籍制度退出历史舞台。中国城乡二元分割的户籍制度始于20世纪50年代末，至今已有50多年的历史，成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度 鸿沟 ，并由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。

对户籍制度，不是一般的改革创新问题，而是要明确提出取消的目标，并且有时间表。例如：1～2年内剥离户籍制度的福利分配功能，在中小城镇全面取消户籍制度，建立人口登记制度；3～5年内，除了某些特大城市外，其他大中城市的户籍制度基本放开，全面实施居住证制度；5～8年内，全面实行以身份证代码为唯一标识的人口登记制度。

第二，实现农地物权化的制度创新。城镇化中暴露出来的农地问题，与法律尚未赋予农地使用权完整的物权性质直接相关：（1）农村征地强拆、补偿标准过低等问题根源在于农地实际上为债权而非物权，农民难以成为征地中的谈判主体；（2）农业产业化、规模化经营受制于农村土地交易市场发育滞后；（3）企业可以通过自身资产抵押获得银行贷款，但按照《物权法》规定， 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押 ，使得农民通过土地使用权抵押获得银行贷款面临法律障碍；（4）由于农地和宅基地的物权性质不完整，农民难以通过承包地和宅基地流转，带着资本进城，由此导致人口城镇化严重滞后。

为此，尽快修改相关法律法规，赋予农地使用权以物权性质，可以收获多方面的改革红利：首先有利于使农民带着土地财产权或流转所得的资本进城，加快人口城镇化进程。其次，有利于推动农地流转，推动农业产业化、规模化、集约化经营。同时有利于提高农民在土地出让中的主体地位，保护农民土地权益，提高农民的土地收益。

土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把 双放弃 ，即放弃承包地和宅基地，作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。农民工的市民权利不能以土地权利换取。从法律上保障农地使用权的物权性质，在严格用途管制的前提下，赋予农民工对承包土地、宅基地、农房和集体资产股权更大的处置权，是实现农民工市民化的重要保障。