重新思考中国银行业改革如何更有效

 国家发改委原副主任彭森在日前举行的中青年改革开放论坛（莫干山会议）开幕式致辞谈中国当前改革动力不足时，给出的三条理由中的一条，是现在政府有超过十万亿元的财政收入，政府掌握的资源很大，因此改革的动力小。

综合2008年金融危机之后的发展来看，其实财政收入只是政府可动用资源的一部分，金融资源才是更大的部分。尤其是 四万亿 ，这其中中央财政仅占1.18万亿元，地方财政的配套和银行体系的信贷支持，才是更大规模的。中国银行业在2008年危机之后的三年，信贷规模增长，累计规模达到25万亿元以上。这综合放大了这一轮政策扩张。

我们的第一个疑问是，这种财政对金融的 带动 作用，是怎么发生的？银行体系25万亿元信贷增长的决策，是否有行政化、政府干预的色彩在其中？

2003年之后的这一轮国有银行改革，被认为是过去十年中国总体改革非常可圈可点的，其可圈可点之处，即是推动银行体系的现代化，推动其信贷决策的相对独立性，能够改变这之前因信贷决策行政化干预导致的不良资产的生成机制。那为什么在银行业改革、公司治理结构取得很大成功的2008年之后，银行体系的信贷还会出现非理性增长？

这种非理性增长，凸显了中国银行业改革的某种回潮，也凸显了改革仍然有很长的路要走。

这衍生出第二个疑问。如果因为经济下滑以及其他综合因素，地方政府债务和企业债务最终给银行体系带来数额可观的坏账，中国政府是否会再度救助中国银行业？

从目前来看，其实答案只有一个，中央政府还需要出来救助银行业。但我们依然清晰地记得，在2003年这一轮国有银行改革的时候，政府明确 这是最后一轮晚餐 ，也就是中央政府不会再救助银行业的不良资产。

对于中国金融体系的第三个疑问，是一个长期的疑问。

当前中国经济结构有两个基本的重大问题，一是产能过剩层面，一是货币层面。截至目前，中国金融体系在大国里有几个 第一 ，第一的广义货币供应量M2余额，第一的M2与GDP比例，第一的中央银行资产负债表，第一的银行业总资产。目前M2余额高达92万亿元人民币，M2/GDP超过180%。

这一体系是否可持续？简单展望未来十年，如果M2增速继续维持在12%（比过去10年平均的18%下降），GDP增速在8%，那么到2022年M2余额将超过250万亿元，GDP超过100万亿元，M2/GDP达到250%。

这是否可控？这会给通货膨胀、资产价格、人民币购买力、人民币汇率等带来什么影响，应该怎样避免这一不可接受的未来？

这三个问题，是我们对当前中国金融问题的基本思考。未来金融体系的改革与发展，都必须回答这三个问题。

金融以 准财政职能 补财政

造成如上三个问题，有一个共同的原因，即目前中国金融体系，尤其是央行和银行体系，仍然具有非常强的 准财政职能 特征。

具有支出扩张性的财政体系，在自身难以平衡的背景下，借助于金融尤其是银行信贷体系，一直是财政扩张的通道。这种总体思路本质上是一种 财政信贷综合平衡 的延伸。

中国是一个转轨经济体，最终要实现经济金融体系的自由化。按照麦金农教授 经济市场化的次序 ，金融自由化要放到最后，首先要实现的是财政平衡，即只有政府具有财税基础，实现财政平衡，才能消除通胀基础，才能推动金融体系的自由化，在这种条件下，存款人能够得到正的收益。如果财政不平衡，金融体系的行为就会受到影响，并且会承担更重的税负，在自由化和对外开放过程中竞争力差，并最终带来不稳定。俄罗斯和部分东欧国家即在转轨中没有实现财政平衡的基础，导致高通胀，并带来整个金融体系的失败。

中国取得了转轨的成功，似乎也并没有遵循这一路径。但实际上，中国所推行的是 金融补财政 的思路，用金融的空间弥补了财政当年需要支出的时间。其一，在1993年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民银行借款前，很长时期财政赤字除一部分依靠发行国债填补外，大部分是向人民银行借款，即用发行货币的方式解决，这是典型的政府债务货币化。

其二，先通过银行发放信贷，等形成坏账时再由财政进行直接救助。在改革开放之始，银行体系就开始承担具有明显财政支出功能的信贷。1979至1989年的 拨改贷 政策是第一波，所谓 拨改贷 即国家对基本建设投资拨款改为贷款，名义上是贷款，但本质还是财政资金；第二波则是之后的国有企业贷款等，最终呈现为1999年银行体系巨额不良资产，并由国家一次性行政剥离1.4万亿元（具体为13939亿元人民币，并谐音为 要相救相救 ）；之后第三波继续形成的不良资产，在2003年这一轮国有银行改革中，四大行累计剥离了超过2万亿元的不良资产。银行体系1999年和2003年之后累计剥离的不良资产，最终是由财政及央行以再贷款或者票据置换承担。包括央行通过汇金对银行的注资，由于最后都结汇，实质还是央行以货币发行注资。总体上，这两轮银行改革所花费的成本高达3.6万亿元人民币，这均是 金融补财政 的路子。

其三，银行补财政，不只是形成不良资产最后由财政救助的部分属于 银行补财政 ，银行违背市场规律按行政类要求发放的贷款，都属于 银行补财政 。这一点在2003年这一轮国有银行改革之后，在2008年危机之后的财政信贷大扩张里，表现尤为明显。

这种 金融补财政 的结果，就是形成了一个 低债务政府+高M2 的组合。目前中国公共债务占GDP的比例不足20%，但中国在货币和银行层面，却有上文提及的多个世界第一。

特别强调的是，和直接融资市场不同，因为具有货币乘数效应，银行体系的信贷增长具有货币发行性质，具有扩大M2的内在特征。以银行信贷间接融资体系为主的结构，客观上放大了中国M2的增长。

必须厘清央行 准财政职能

金融补财政 ，金融具有准财政职能，这就是当前中国金融体系的根本问题所在。只要这种格局不改变，就改变不了还会产生大规模不良资产的命运，就改变不了仍然需要政府救助的结局，花钱就买不来机制，每一次救助就都不是 最后的晚餐 。

所谓改革，就必须厘清金融与财政的关系，这包括需要清晰央行与财政的关系，以及银行与财政的关系。

在2003年这一轮金融业改革中，央行通过注资、剥离、票据置换等方式，直接入市。虽以汇金公司为周转，但央行这种准财政职能的发挥，弱化了央行的独立性。

2007年财政部发行特别国债，不仅购买外汇储备用于成立中投公司，还将汇金公司买入财政旗下。这是对2003年这一轮国有银行改革中央行准财政职能的 部分回收 ，有利于加强央行的独立性。但央行以票据置换所承担的银行体系不良资产，目前仍然在央行资产负债表上。

从这次金融危机后欧美的做法来看，央行最后都直接或间接地承担了准财政职能，但这是欧美各国财政体系真正无以为继时，才出现的格局。中国当前并未达到这一阶段，或者欧美当前的做法也并不一定正确。对于未来中国的金融改革，首先还是要厘清央行的准财政职能。

未来厘清央行的 准财政职能 需要明确如下两点：一是要制定央行目前累计大约4万亿元人民币，有关置换票据、再贷款等坏账资产的处置机制，避免最终以货币发行推高通胀的形式由全民承担代价。

二是央行发挥最后贷款人的金融稳定职能，应主要体现为支持流动性风险，并有明确的回笼机制，偿付性和破产性处置需要由财政出面。央行资产负债表的扩张，需要以清晰的收缩回笼机制为前提。

三是目前要维持央行法中财政不能向央行借款的明确规定，而在紧急需要时，坚持目前由全国人大批准的 特别国债 的操作流程。